Ayer, domingo 19 de noviembre, Javier Milei fue elegido como Presidente de la Nación. En las próximas semanas, meses y años veremos cuántas de sus propuestas de campaña intentará y podrá llevar a cabo. Una preocupación extendida gira en torno a la capacidad institucional de Milei para poner en práctica estas reformas. Muchas de ellas (cierre del Banco Central o de CONICET) requieren la aprobación de leyes ordinarias en el Congreso y otras tantas (eliminación de coparticipación, por ejemplo) de mayorías especiales. En ese contexto, tiene sentido ampliar la lupa y pensar en las debilidades y fortalezas institucionales con que contará Milei.
Empecemos con las fortalezas. Al asumir el gobierno, Milei tendrá la oportunidad de proponer candidatos para cargos centrales para la organización institucional argentina. El más evidente de estos casos es el de la Corte Suprema. Hace ya dos años, Elena Highton de Nolasco renunció a su cargo en la Corte, dejando así una vacante para que Alberto Fernández propusiera un candidato al Senado. Sin embargo, el gobierno se concentró en proyectos de ampliación e intentos de juicio político, sin nunca proponer un candidato (una candidata, en realidad) para reemplazar a Highton. Lo que es más, en diciembre del año que viene Juan Carlos Maqueda cumplirá 75 años y deberá abandonar su cargo. Así, Milei tendrá la posibilidad de proponer dos candidatos para un cuerpo de cinco personas en los próximos dos años.
Algo similar sucede con el cargo de Procurador General de la Nación. Desde hace ya varios años el cargo está ocupado por Carlos Casal, quien lo ocupa de forma interina. Después de algunos intentos por nombrar a Weinberg de Roca en el gobierno de Macri y Rafecas en el de Fernández, así como algunos intentos fallidos de modificar el procedimiento para su nombramiento, el tema pasó a un segundo plano. Así, el cargo sigue ocupado por un procurador interino y Milei podrá proponer al Senado el nombre de un candidato.
La relevancia de estos cargos reside en dos elementos distintos. Por un lado, ellos tienen un rol fundamental como actores del sistema de frenos y contrapesos. La Corte es la que, al final del día, decide sobre el contenido de los derechos constitucionales, y la Procuración es la que persigue los delitos que puedan cometer los funcionarios públicos.
Pero tal vez lo más interesante sobre estos cargos esté en otro lado. Tanto los jueces de la Corte como el Procurador ocupan sus cargos hasta los 75 años en tanto conserven su buen desempeño. Por lo tanto, los presidentes suelen encontrar en sus nombramientos la posibilidad de extender su poder más allá de sus mandatos. Es decir que a través del nombramiento de jueces afines, es posible seguir influyendo en las decisiones del estado más allá de los vaivenes electorales. Por ejemplo, si uno nombra un juez de, digamos, cincuenta años, logrará que sus ideas ocupen un lugar central en la cabeza de uno de los poderes durante veinticinco años. Nada mal.
Al pensar en la posibilidad de que Milei proponga candidatos que terminen ocupando estos cargos, sin embargo, aparece el que probablemente sea su principal desafío desde el punto de vista institucional: el Congreso. Tanto el Procurador General, como los Jueces de la Corte e incluso el (increíblemente) todavía vacante Defensor del Pueblo requieren diferentes mayorías especiales que La Libertad Avanza parece estar lejos de conseguir. Así, si Milei quiere ocupar esos cargos, deberá negociar no sólo con sus aliados del PRO, sino con partidos que no lo apoyaron en estas elecciones.
En este mismo sentido, una de las principales preguntas que aparecieron en estos días es cómo va a lograr Milei aprobar muchas de las reformas que prometió. Esta pregunta surge porque los bloques de La Libertad Avanza sólo tienen 37 diputados y 8 senadores, es decir menos del 15% de los miembros de cada cámara. Por supuesto, es esperable que parte del PRO actúe en tándem con LLA, pero incluso así el total no superaría los 105 diputados sumando los dos bloques y resta ver qué pasa en el Senado.
Una alternativa que Milei exploró en campaña son los referendums. Sin embargo, la convocatoria a consulta popular vinculante debe ser aprobada por el Congreso, por lo que lo reducido de su bancada legislativa seguiría siendo un problema. Una alternativa que podría explorar, por otro lado, son los decretos de necesidad y urgencia. A pesar de que el texto constitucional y la jurisprudencia de la Corte rechazan su uso como modo alternativo de legislación, lo cierto es que los distintos presidentes recurrieron con éxito a ellos en algunas ocasiones. Más aún, la ley que los regula parece diseñada para dificultar al Congreso el rechazo de los DNUs, ya que exige que ambas cámaras los rechacen explícitamente para derogarlos. De esa forma, basta con que el Presidente negocie el silencio de una de ellas para que el decreto no pierda validez. Resta ver qué sucederá si Milei decide usar esta ventana paradójicamente abierta por el Congreso.
La debilidad de Milei en el Congreso puede llegar a tener, con el tiempo, una ramificación extraña a la historia argentina pero muy frecuente en América Latina. Pérez Liñan ha mostrado a lo largo de diferentes trabajos cómo el juicio político ha ganado centralidad en la política latinoamericana. Usualmente, el juicio político requiere un nivel de fragmentación partidaria que es ajeno al sistema de partidos argentino. Sin embargo, parecería que estamos asistiendo a un proceso de fragmentación que, como dijimos, deja al presidente con muy pocos votos “propios” en el Congreso. En ese contexto, sus bloques están lejos de estar en condiciones de bloquear un eventual intento de juicio político. Si bien hoy esto suena imposible, a esta altura parece evidente que Argentina no es ajena a las tendencias regionales e internacionales.
La experiencia de Milei será única en muchos sentidos y el institucional es uno de ellos. El gobierno deja un campo lleno de oportunidades para Milei, pero lo reducido de su bancada legislativa no solo es una limitación para tomarlas, sino que presenta un desafío para todo su programa de gobierno. Los cambios profundos requieren cambios legislativos y Milei está lejos de tener una mayoría en ambas cámaras, a la vez que no tiene salidas constitucionalmente aceptables para saltarse al Congreso. En ese contexto, la dimensión institucional será uno de los nudos de su gobierno.
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