Una asamblea ciudadana para nuestro sistema previsional

 

Un problema de muchos años 

Pasaron las elecciones. El gobierno ganó, pero seguirá siendo una minoría en el congreso, es decir que no podrá imponer su voluntad. Durante los últimos meses, escuchamos que el resultado electoral era clave para el futuro de las reformas laboral, tributaria y previsional. El problema de las jubilaciones está en el centro de la escena hace por lo menos ocho años, cuando el gobierno de Macri logró aprobar una reforma a la forma de actualización de los haberes con una fuerte resistencia social en las calles. Desde ese momento, el gobierno de Fernández cambió esta fórmula y también lo hizo el de Milei, reduciendo los haberes reales en el empalme de las fórmulas. Tanto la discusión pública como los últimos tres gobiernos, por lo tanto, parecen creer que nuestro sistema previsional requiere algún tipo de cambio. De hecho, algunas horas después de conocerse los resultados electorales, el mismo Milei dijo que iba a tener que negociar con otros partidos para poder sacar reformas como la previsional. 

En el último tiempo este debate parece haber recrudecido. Basta con caminar un rato por Buenos Aires para encontrarse con una protesta por lo bajas que son las jubilaciones. Los jubilados protestan semanalmente frente al Congreso por un aumento. En el Congreso, la oposición aprobó un aumento, pero este aumento fue vetado por el gobierno con el argumento de que afectaría el equilibrio fiscal, y finalmente la oposición no logró los votos para insistir en su proyecto. En este contexto, se hace necesario pensar una salida duradera para nuestro sistema previsional.

Antes de seguir, es necesario hacer una aclaración. Si usted cree que en Argentina no es necesario tener equilibrio fiscal durante muchos de los próximos años, puede abandonar esta nota acá. Si el déficit fiscal no es un problema, entonces no hay buenas razones para simplemente no gastar más en jubilaciones y así aumentar la calidad de vida de los millones de jubilados. Si, por el contrario, usted cree que la política jubilatoria debe tener en cuenta la restricción presupuestaria, entonces el resto de este texto tiene sentido. 

La discusión sobre las jubilaciones parece estar dada por dos polos. Por un lado, un polo que tiene una preocupación eminentemente fiscal y sujeta todas sus políticas a este objetivo. Por otro lado, las protestas contra las medidas de Macri y Milei reaccionan a jubilaciones realmente bajas y reclaman un aumento. Asimismo, distintos estudios han puesto en duda la sostenibilidad del sistema jubilatorio actual. Así, el debate gira en torno a problemas fiscales, la realidad de los jubilados y, más silenciosamente, sobre la sostenibilidad del sistema. 

Esquemática y simplificadamente, podemos pensar en el gasto jubilatorio como el producto de la cantidad de jubilados y sus haberes. Cuanto mejor ganen los jubilados, más costoso será el sistema. El costo también aumenta con el aumento del número de jubilados. El número de jubilados, a su vez, depende de la cobertura del sistema y de la edad jubilatoria. Simplificadamente, entonces, necesitamos coordinar el financiamiento del gasto previsional con la elección del nivel de cobertura, la edad jubilatoria y el monto de los haberes. Dado un cierto nivel de gasto, entonces, podríamos tener mejores jubilaciones si la edad fuera más alta, o si la cobertura fuera menor. También podríamos seguir con una cobertura casi universal y la edad actual pero con jubilaciones más altas si recortamos otros gastos, o si aumentamos la recaudación. Como queda claro con estos ejemplos, sin embargo, todas estas opciones tienen un costo.

Dado que las jubilaciones son un mecanismo de coordinación entre el trabajo en un momento dado y el ingreso en un momento futuro, cualquier reforma jubilatoria tiene a su perdurabilidad como una de sus condiciones de éxito. A su vez, para ser perdurable, es necesario que cualquier reforma previsional cuente con un nivel considerable de apoyo de la ciudadanía. Los cambios que vimos hasta ahora, sin embargo, parecen haber sido rechazados por la ciudadanía. 

A pesar de la constante participación ciudadana y de la permanencia del problema en la vida pública, la ciudadanía no logró hasta aquí formular una propuesta de reforma previsional que funcione dentro de las restricciones presentadas más arriba. La dinámica parece ser una conversación que sucede de la siguiente forma: “No es aceptable que las jubilaciones sean tan bajas” “Ok, pero como hacemos para que sean más altas sin generar un descalabro fiscal?” “No sé, de eso se tiene que ocupar la política”

La dinámica reactiva en torno a la baja de los haberes parece ser en parte consecuencia de que esta es la única forma en la que los gobiernos bajaron el gasto jubilatorio. Si en lugar de eso decidieran tener una cobertura menor, subir la edad, recortar fuertemente un gasto o aumentar los impuestos en una medida tal que logre financiar un aumento significativo, muy probablemente aparecen reacciones similares de parte de los sectores afectados. Lo que necesitamos para lograr una reforma jubilatoria que sea sostenible, entonces, es un mecanismo institucional que nos permita abandonar esta reactividad y logre darle legitimidad al nuevo sistema, de forma tal que perdure en el tiempo. 

Una asamblea ciudadana para nuestras jubilaciones

Creo que la mejor forma de encarar la discusión sobre nuestro sistema jubilatorio es a través de una asamblea ciudadana o mini-public. Las asambleas ciudadanas son instituciones conformadas por un grupo de gente que representa descriptivamente a la ciudadanía. La principal preocupación en la conformación de las asambleas ciudadanas es que quienes sean seleccionados, como conjunto, se asemejen en sus características a la ciudadanía. De esta forma, este conjunto representa a los ciudadanos no porque hayan sido elegidos, sino porque son como nosotros. 

Los miembros de las asambleas ciudadanas son elegidos por un sorteo. Si bien hoy en día el sorteo es un mecanismo que parece ajeno a la democracia, la democracia griega recurría a ellos por ser la única forma en la que todos los ciudadanos tenían una igual chance de acceder a posiciones de poder. A diferencia de los cargos electivos, los cargos sorteados no dependen de la nominación de ninguna élite partidaria, ni del lugar que recibamos en los principales medios de comunicación, ni de la posibilidad de conseguir fondos para hacer campaña electoral. En un sorteo todos, sin importar quienes seamos, tenemos la misma chance de salir seleccionados. 

Una vez que tenemos al conjunto de ciudadanos sorteados (generalmente entre 99 y 300), los ciudadanos se reúnen durante un determinado tiempo a discutir sobre el tema de la asamblea ciudadana. Estas discusiones ocurren básicamente de dos formas. Por un lado, el grupo sorteado discute asuntos generales como un todo con la ayuda de un moderador. Allí, primero, la asamblea discute los principios que van a regir la discusión entre los miembros. Una vez que se definen estos principios, la asamblea identifica los aspectos más problemáticos de la temática a tratar, y se discuten argumentos generales en torno a estos temas. A lo largo de todo el proceso los moderadores intentan identificar los puntos centrales de lo que dicen sus miembros, y los acuerdos y desacuerdos que puedan surgir, facilitando así la discusión.

Por otro lado, para facilitar la conversación a pequeña escala, se divide al grupo en grupos más pequeños, donde se tratan aspectos específicos del tema. Más adelante, lo discutido en estos grupos pequeños se lleva al pleno para integrarlo con lo discutido por los demás grupos, evitando la falta de coordinación entre ellos. Después de un determinado tiempo de discusión se pasa a la etapa de formulación de una propuesta, en donde lo discutido debe plasmarse en un proyecto específico que logre receptar las visiones de los distintos miembros. 

Tal vez en este momento usted, querido lector, esté pensando que no quiere que los asuntos centrales de nuestra vida sean decididos por personas sin ningún tipo de formación técnica. Las jubilaciones, en particular, parecen ser un campo en el que el conocimiento técnico es especialmente relevante. Pensar un sistema jubilatorio significa conocer la situación demográfica del país y sus proyecciones, el sistema de aportes previsionales, conocer los distintos regímenes de excepción, las cajas provinciales y muchos otros aspectos. En ese contexto, no parece del todo razonable que un conjunto de personas cuya virtud es no ser extraordinarias deba tener un rol relevante en la solución de estos problemas. 

En este punto, es necesario hacer dos aclaraciones. Primero, el hecho de que los expertos no tengan un rol central en las asambleas ciudadanas en tanto miembros no significa que no puedan ocupar otro rol. Así como diputados y senadores tienen asesores técnicos, las asambleas ciudadanas también reciben asesoramiento experto, y han logrado formular propuestas interesantes en temas eminentemente técnicos como la reforma del sistema electoral.

Por otro lado, las aproximaciones teóricas que defienden la adopción de instituciones como las asambleas ciudadanas creen que el conocimiento no surge solamente de la expertise técnica, sino que las diferentes experiencias que pueden tener las personas que participen pueden aportar una nueva perspectiva sobre un mismo asunto. Así, al reflejar la diversidad de la sociedad, una asamblea ciudadana incorpora el conocimiento que surge de esas experiencias diversas, contribuyendo así a tomar una mejor decisión.

Es posible que la idea de sortear un grupo de ciudadanos para discutir sobre un problema político suene delirante para los oídos argentinos. A fin de cuentas, nuestra democracia se sostiene sobre las elecciones periódicas (la “fiesta de la democracia”) y asociamos la representación al voto. Al respecto, es necesario hacer dos comentarios. En primer lugar, el hecho de que nuestras instituciones democráticas se hayan limitado a las tradicionales instituciones constitucionales hasta el momento no parece ser un buen argumento para rechazar una nueva institución. Si así fuera, cualquier forma de innovación institucional sería rechazada, tal vez perdiéndonos de posibilidades virtuosas. 

En segundo lugar, nuestras instituciones no parecen estar produciendo los resultados que deseamos. No es necesario ser un sociólogo demasiado perspicaz para notar que nuestra democracia atraviesa una crisis de representación que es transversal a los distintos partidos políticos, ni que los resultados que produjo desde el 83’ hasta acá distan de ser los ideales. Respecto al sistema jubilatorio, nuestras instituciones no produjeron hasta aquí ni siquiera una propuesta de reforma que haya logrado un amplio consenso social y haya logrado perdurar en el tiempo. La experiencia no parece, entonces, darnos muchas esperanzas en que nuestras instituciones tradicionales vayan a lograr reformar nuestro sistema previsional.

Por último, las asambleas ciudadanas están lejos de ser un delirio de trasnochado de quien escribe. Hace ya veinte anos que países como Canadá, Irlanda o Francia los usan para discutir asuntos centrales como aborto, sistemas electorales o la decisión de terminar la propia vida. Estos casos fueron exitosos, ya que los participantes lograron involucrarse en una discusión constructiva y los documentos finales o propuestas fueron por demás sensatas. La propuesta de una asamblea ciudadana para discutir nuestro sistema previsional, entonces, está lejos de ser una idea ajena a la experiencia internacional, sino que está en línea con la forma en la que muchos otros países lidiaron con problemas difíciles

Una asamblea ciudadana permitiría, en primer lugar, generar una propuesta que tenga un origen ciudadano, y que por lo tanto no sea visto como una imposición. Por otro lado, las propuestas de los distintos partidos suelen generar desconfianza de parte de quienes no pertenecen a esos partidos. En el caso de una propuesta surgida de una asamblea ciudadana, esa desconfianza no existiría, facilitando la discusión.

¿Y después que?

Las asambleas ciudadanas no tienen anclaje constitucional, por lo que no es posible aprobar una reforma mediante una asamblea ciudadana. Tampoco es claro que eso sea deseable, ya que si bien estas asambleas son representativas, no implican necesariamente que exista una deliberación a gran escala, por lo que el problema de la alienación y la consecuente reactividad podría no solucionarse. Por lo tanto, una vez que la asamblea ciudadana haya elaborado una propuesta, sería necesario que esa propuesta se transforme en un proyecto de ley que sea aprobado por los canales previstos en la constitución, es decir a través de la discusión en las cámaras del congreso o mediante una consulta popular vinculante iniciada por el congreso. 

Las asambleas ciudadanas tienen, sin embargo, un rol fundamental como instituciones confiables. Dado que estas asambleas son como un “mini pueblo”, la ciudadanía puede confiar en lo que ella decidió y asumir esa decisión como propia. A fin de cuentas, lo que decide una asamblea ciudadana es lo que habría decidido la sociedad si hubiera tenido un contexto que facilitara la deliberación.

Sería razonable esperar, por lo tanto, que la ciudadanía tenga un nivel alto de confianza en la propuesta surgida de una asamblea ciudadana. Al mismo tiempo, también es razonable esperar que se sienta representada, porque de hecho lo está. Una propuesta formulada de esta forma no sería el producto de la discusión de ninguna casta, ninguna élite partidaria ni empresarial ni intelectual sino de un grupo de gente similar a la ciudadanía, que es quien deberá pagar los costos que se impongan y disfrutara de los beneficios de un sistema previsional razonable y duradero. Una asamblea ciudadana, entonces, podría solucionar el problema de coordinación que azota a nuestra democracia, depositando su confianza en la propuesta formulada por aquellos sobre que experimentarán sus consecuencias, y abandonando el carácter reactivo de la participación ciudadana en este tema. 

Más en general, en tiempos de baja participación, vale la pena poner a prueba la afirmación de que la ciudadanía dejó de preocuparse por la política. Tal vez, con herramientas institucionales más dinámicas, encontremos que esa despreocupación no es tanto por la política como por los partidos. Construyendo formas no partidarias de participación, podríamos empezar a reducir el desacople entre la ciudadanía y la vida pública.